Governing without government (KOR)

Park Sang-hoon

The author is a political scientist. 

Government is a vast and complex institution. Few organizations in human history have exercised greater power or influence. Before governments began to take their modern form in the 16th century, people largely accepted famine, epidemics, natural disasters and war as acts of God or the cruelty of fate. They did not imagine that rulers could be held accountable for protecting citizens’ lives, liberties and rights.

The civic revolutions that began in the mid-17th century expanded individual freedom while also strengthening government itself. When John Locke published his classic work after the Glorious Revolution, he did not title it "On Civil Rights." Instead, he named it "Two Treatises of Government" (1689). Citizens who accepted government in place of monarchical rule came to regard the protection of property; freedom from poverty; public health; safety from disasters and crime; and peace from war and violence as responsibilities of government.

Government matters. Presidents are replaced through elections, but government itself must continue to function stably and systematically. But the roles and authority of government ministries have steadily weakened in Korea. Cabinet meetings have become increasingly hollow, and the presidential office has grown ever more powerful. Major national initiatives are often justified as urgent measures, allowing the presidential office to bypass normal procedures and take direct control. The government’s power expands even as its inner workings become less visible, reflecting a return to an earlier style of centralized rule.

A government in which only the president stands out is inherently fragile. It makes little sense to praise a president for governing effectively when the government itself appears absent. Even a strong president cannot sustain authority for long if the institutions beneath him remain weak.

Few people can readily recall the names of cabinet ministers. Cabinet meetings filled with ministers who command little public presence are an unsettling sight. Whenever such meetings are broadcast, I cannot help feeling that ministers have been reduced to little more than props whose role is to make the president appear more impressive. One wonders whether the ministers themselves regard this as the best way to govern.

Scholars who study government often remark that a government cannot be run like a graduate seminar. But today’s Cabinet members sometimes resemble graduate students waiting to be corrected by their academic adviser. Rather than showing enthusiasm for participating in policy discussions, they often appear to be completing assignments they would rather avoid. Public reactions have also cooled. What initially seemed fresh and unconventional no longer appears so appealing. Increasingly, people see not energetic ministers but passive ones, and the president’s frequent lectures on even minor matters have begun to wear thin.

Government should be understood more as an orchestra. Different instruments produce different sounds, yet together they create harmony. Musicians listen to one another while following the conductor, making coordinated performances possible.

But imagine a conductor who turns away from the orchestra and faces only the audience. The musicians would lose coordination while the audience — after the novelty wore off — would tire of watching the conductor’s performance rather than hearing the orchestra.

Reducing government to an instrument of a president’s personal rule is equally dangerous. A president preoccupied with public approval rather than governing resembles such a conductor. Politics driven primarily by public opinion also tends to encourage anti-intellectualism.

President Lee Jae Myung appears to keep intellectuals at a distance, though that may be precisely why they are needed. Intellectuals often provide little immediate practical help, but their independence allows them to challenge prevailing assumptions and identify risks that others overlook. They may not speed up decision-making, but they can help prevent failure.

Why, then, does the presidential chief of staff not restrain the president? Every president has personal limitations, making candid advice from close aides indispensable. Their role is to temper vanity and prevent poor judgment.

The current chief of staff appears content to show loyalty rather than offer criticism. Images of the president with the chief of staff are far more common than those with Cabinet ministers, reinforcing the perception that ministers have been marginalized. Many would now say the chief of staff wields greater influence than the prime minister. He increasingly resembles both a prime minister and a vice president. Is this the emergence of a new government centered on the presidential office?

정부 없는 통치

박상훈 정치학자

정부란 ‘거대한 기능 복합체’다. 인류의 역사에서 정부보다 더 강력한 조직이나 체계는 없었다. 정부가 그 모습을 갖추기 시작한 16세기 이전까지 인류는 굶주림과 전염병, 재난과 전쟁을 ‘신의 뜻’이나 ‘운명의 가혹함’으로 이해했다. 시민의 자유와 생명, 권리 보호를 정부의 책임으로 따져 물을 수 있다는 생각은 하지 못했다.

17세기 중순에 시작된 시민 혁명은 시민의 자유와 권리를 신장함과 동시에 정부를 더 강력하게 만들었다. 근대 시민권에 대한 고전으로 존 로크가 1688년 명예혁명 직후에 출간한 책의 제목은 ‘시민 권리론’이 아니라 ‘시민 정부론’이다. 군주의 지배 대신 정부의 통치를 받아들인 시민은 재산의 권리는 물론이고 빈곤으로부터의 해방, 질병으로부터의 건강, 재해와 범죄로부터의 안전, 전쟁과 폭력으로부터의 평화와 같은 권리 보호를 정부가 할 일로 삼았다.

정부는 중요하다. 대통령은 주기적으로 교체되어도 정부는 제 역할을 안정적이고 체계적으로 할 수 있어야 한다. 그런데 시간이 갈수록 정부 부처의 기능과 역할은 더 약해지고 있다. 국무회의는 빠르게 형해화된 반면 청와대는 날로 강력해지고 있다. 메가급 정책은 절차를 뛰어넘어 긴급한 조치가 필요하다며 청와대가 주도한다. 힘은 강해지는데 안은 보이지 않는 청와대는 과거 회귀적이다.

대통령만 보이는 정부는 취약하다. 정부는 무엇을 하는지 모르겠는데 대통령이 일 잘한다는 소리를 듣고 싶어 하는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 강한 대통령도 약한 정부로는 그 권위가 오래가지 못한다. 장관이 누구인지도 잘 떠오르지 않는다. 존재감 없는 장관들이 앉아 있는 국무회의는 위태위태하다. 국무회의를 중계로 시청할 때마다 장관들이 대통령을 돋보이게 하는 받침대 같다는 느낌을 받는다.

정부론을 가르치는 학자들은 “정부를 대학원 세미나처럼 운영할 수 없다”라고 말한다. 그런데 지금 국무위원들은 마치 지도교수에게 지적받는 대학원생들 같다. 참여의 열의보다는 하기 싫은 숙제를 하는 표정들이다. 시민들의 반응도 시들해지고 있다. 처음에는 신선하다고 보았지만, 시간이 갈수록 국무위원들의 무기력함과 대통령의 사소한 훈시가 좋게만 보이지 않는다.

정부는 대학원 세미나보다는 오케스트라의 연주로 이해되어야 한다. 따로 들으면 제각각인 악기 소리가 전체적으로 크고 조화로운 화음을 만들어내기 때문이다. 연주자와 지휘자는 청중이 아니라 서로를 본다. 각기 다른 악기의 소리를 들어야 하는 것은 기본이다. 곡 해석에 따른 소리의 세기와 속도를 맞추기 위해서는 지휘자를 봐야 한다. 그래야 청중이 감동하는 작품을 만들 수 있다.

새로 부임한 지휘자가 연주자가 아니라 청중을 바라보며 지휘하려고 하면 어떻게 될까. 연주자들은 조율된 협동 행동을 해내기 어려울 것이다. 혼란스럽거나 무기력해질 수도 있다. 청중도 마찬가지다. 한두 번은 재밌는 시도로 여길 수 있지만, 아름다운 연주보다 매번 지휘자의 개인기만 바라봐야 한다면 그 오케스트라를 계속 찾지 않을 것이다.

‘사인화된 대통령 개인의 통치’를 위해 정부를 도구로 삼는 일은 위험하다. 오케스트라를 등지고 있는 지휘자처럼, 정부 운영이 아니라 여론 지지에 매달리는 대통령은 좋은 역할을 할 수 없다. 청중의 박수만 좇는 지휘자가 비평가를 싫어하듯, 여론 정치는 필연적으로 반지성주의를 동반한다. 이 대통령이 지식인을 멀리하는 것은 분명해 보이는데, 멀리하는 그 이유가 어쩌면 지식인이 필요한 이유일 것이다.

지식인은 추상적이고 당장의 일에 실용적 도움을 주지 못할 수 있으나, 바로 그 덕분에 상황을 달리 볼 수 있는 역할을 한다. 현실의 논리에 굴종하지 않고 비판의 기능을 할 수 있다. 일을 빨리하는 데는 덜 필요할지 모르나 실패나 위기를 예방하는 데는 큰 역할이 있다. 이 대통령에게는 지성을 존중하는 면이 적어 보인다. 진중하기보다 가볍고 대중적이다. SNS에 글 올리기를 좋아할 만큼 즉흥적이다. 조롱조의 언어도 적지 않다.

비서실장은 왜 그런 대통령을 말리지 않을까. 대통령도 인간적 단점과 한계를 갖는다. 할 일도 많고 책임질 일도 많다. 그래서 비서실장과 같은 가까운 참모의 싫은 소리나 비판적 조언의 역할이 필요하다. 대통령의 인간적 단점을 보완하고, 허영심이나 자기만족 때문에 해서는 안 될 일을 할 때 제어해 줄 수 있는 사람이 좋은 참모다.

지금 비서실장은 그런 역할을 하지 않는다. 대통령이 부처의 책임을 맡은 장관들과 함께 일하는 사진은 적고 비서실장과 같이 있는 사진은 많다. 장관의 ‘소외’와 비서실장의 ‘각광’은 어색한 조합이다. 국정을 주도하는 힘이 누가 더 강한가를 묻는다면 국무총리보다 비서실장을 꼽는 이가 더 많을 것이다. 비서실장이 국무총리 같고 부통령 같다. 신종 청와대 정부의 등장인가.